珠江会讲||第30期：疫情之下的社区行动

广州大学公共管理学院 2023-02-24

珠江会讲第30期
疫情之下的社区行动

【编者按】病毒与人类共进退，灾难与文明共成长。新冠肺炎疫情持续蔓延和流行引发国际社会的高度紧张和积极应对，我们每一个人都是这场战疫的见证者和参与者。2020年4月6日下午，珠江会讲第30期，广州市越秀区北京街道办事处调研员梁成受《南方治理评论》编辑部邀请围绕重大突发疫情的社区工作诸问题进行了线上访谈与线下记录。

新冠肺炎疫情爆发以来，习近平总书记先后13次提及到社区防控，专门强调社区防控是要紧紧扭住的“两个关键”之一，抗击疫情“两个阵地”之一。由此看出，社区是主战场，社区防控战十分关键、非常吃紧。那我们来探究一个最热闹的街道——北京路步行街日均客流量30万、辖内的公园前和北京路地铁口最高峰流量达50万人次，最拥挤的街道——1.27平方公里的弹丸之地密布8万多名市民、近3000个商铺食肆、39处名胜古迹。然而，在这次新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件中，这个曾荣获“全国文明单位”、“全国和谐社区建设示范街道”、“全国社区志愿服务示范街道”等60余项荣誉的老街道13个社区，创下了迄今为止既无确诊、也无疑似病例的“零纪录”，实现社区疫情防控治理新能力新进步。现把该街、社区防控战中所见所闻所思作了一个回顾梳理。

疫情=敌情，防控=打仗，社区=战场

◎《南方治理评论》：疫情阻击战打响后，作为非湖北之外非疫区的社区一直是社会关注焦点、防控着力点，可以形容为“前方要打胜仗，后方要保安”。社区是疫情防控的关键，是阻断疫情传播的第一道防线。你们在做好社区防疫防控工作有哪些体会？

◎梁成：社区的疫情防控已经进行70多天了，取得了非常明显成效，现在适当总结回顾一下谈社区防控历程是更有意义的。以我们越秀区的社区一线防控为例，从一级响应到二级，风险地区等级从中风险降为低风险，又由低风险调回中风险，3月16日降为低风险，4月7日又调整为中风险地区。这是一场硬杠杠的主动仗阻击仗，演绎了“由紧急应对到严防死守”艰难历程。为了复工复产和尽快恢复正常社会秩序，社区实施精确防控、提级防控、严防反弹的措施，工作更细更严，并作为一项长期的防控任务来抓。

当前我们是处在精确防控疫情兼顾加快复工复产形势下从严防范、精准管理，这是广州市社区疫情防控的一个基本现状，这两个多月来，我们社区防控任务就是宣传、防范、管控和技术配合处理，而且经过警惕应对、紧急防范、精确防控、严防反弹的一个动态过程。从目前发展形势看，我们的社区疫情防控可以分成三个阶段，第一阶段：从武汉发布不明肺炎信息公布开始，我们的社区就开始警惕防起来，而且采取了相关措施，例如，广州市、区、街、社区四级部署开展了系列“爱国卫生运动”，同时，社区开展专项的宣传教育和卫生死角的清理，启动了群众、社区心理警惕和相关的准备；然后1月20日，习总书记亲自指示部署后，立即进入疫情防控临战状态。第二阶段，从1月23日启动一级响应开始，立即采取紧急应对措施，彻底把群众心理警惕的事喊“狼来了”，迅速全民动员齐管控。其实这个阶段是最难的，日常中，社区群众对水、火、电、燃气等方面突发事件关注多一些，但对公共卫生及其它潜在风险认识比较模糊，大多数不知道该怎么办？现在我们挺过来了，可以说急中求稳、乱中平稳，一步一步扎实走稳。疫情通告后，我们是在第一时间组织社区党员干部、社工放弃春节假期，成立疫情防控专班专组，立即分组进岗到位，开始有步骤地全面防控。具体有三个方面，第一，加大宣传，广泛摸查。从大年三十到初一初二都是在做宣传和摸查工作。特别是市防控疫情指挥部发布1号通告后，迅速家家户户派发“致居民的一封信”，张贴宣传海报，摸查重点关联人员。我们经常看到一个情境：“几日回来？去过哪里？有无接触过湖北的、武汉的或温州的咳嗽发热者？自己是否有过身体不适？体温如何？”社区干部、社工自创了“五问工作法”，对湖北武汉、温州以及国外等疫情严重地区返社区人员信息进行精准询问，充分开展疫情防控宣传和信息摸查。第二，防控登记、掌握底数，1月30日，广州市发布2号通告，要求逐户摸查登记。我们依托网格化管理，充分利用大数据信息手段，开展地毯式人员排查，建立并每日更新《常住人口春节外出台账》《临时来穗人员台账》和《近14天之内来自湖北和武汉或去过疫情严重地区的重点人员台账》（即“三本台账”），实行台账式管理，做到“底数清、情况明、措施实”。充分整合和调动网格员、计生、安监、消防、城管、辅警等力量，组建网格“大兵团”作战模式，在社区党委的领导下，延续出租屋分级分类管理模式，按照“突出四个重点、防好四道防线、做到十个一律、落实五个100%”要求，持续开展“大兵团”作战行动。以我们越秀区为例，在战“疫”初期，仅用4天就对实有人口和楼栋进行了一次全面摸排，实现基础信息“普查”，累计排查实有人口532.5万人次、实有房屋19.2万栋次，排查出涉疫情重点人员5.86万人。随后，针对前期排查出来的和公安、政务等部门大数据提供的涉疫重点人员信息，进行逐一核查比对建档造册，实现重点人员信息从“普查”到“精核”，做到全区涉疫人员信息底数清、情况明，不漏一栋，不漏一人。同时，发挥“3+X小组”作用，全面入户核查重点关联人员，并落实“三种方式”精准健康管理服务，对有居所且暂无症状的重点人员实行严格居家隔离健康观察；对无居所且暂无症状的重点人员实行集中隔离健康观察；对与确诊病例或疑似病例有密切接触但无症状的重点人员实行集中隔离医学观察。再有，我们第一时间推广应用越秀区率先开发的“越康”微信小程序，方便居民在家进行健康申报，更加精准掌握居民群众健康情况，减轻了基层的工作负担。第三，实施严格管控。2月7日广州市3号通告发布，为了应对大量外地返工人员带来的风险隐患，社区及时调整管控策略，实施“闭合式”最严格管控，当天街道、社区发动了各类辅助人员及环卫站、消毒站工人约600人+以及能参与到整个防控工作中志愿者等力量接近1000人投入社区闭合管理，我们称为“千军上阵”。第三阶段，从2月29日开始，进入常态化防控。从时间上，由广东省一级响应调整为二级响应，可以作为一个分水岭，从工作措施上，广州市调整区域风险等级开始，由内防扩散、外防输入向防境外输入、防内反弹重点转变，从社区实践看，是从3月上旬，由紧张忙乱转换相对固定防控常态化，突出精确防控的要求，精确防控就是按照正常社会需要，尽量减少对社会正常秩序影响，突出精细管理、精准防控、从严防范。连日来，随着疫情形势发展变化，社区的防控主战场，由原来一条防控战线变成了“防控疫情反弹、助推复工复产、维护安全稳定”三条战线，这是总防控战场下的三大任务，相辅相成，相互关联，非常重要，一分钟都不能耽误。此外，工作方式方法必须贯穿内紧外松。连日来，受境外输入压力加大的影响，社区防控的战斗一直没有停止，而且还处于冲锋，抢占制高点的态势。

另外，4月8日武汉市解除离汉离鄂通道管控措施。据统计，约有10万人将从武汉陆续返粤返穗，必定使社区防控任务叠加，将会是什么样的态势？我想是以此标志进入防控第四阶段，具体的情况下步再谈。

◎《南方治理评论》：2003年“莎士”率先在广东出现，广州的社区疫情防控吸取了“莎士”期间的哪些经验？广州市形成的“三人小组”防控机制有什么特征和功效？

◎梁成：我只能结合越秀区和北京街的社区防控情况来作个介绍，先看两个镜头。

镜头1：1月25日广州新闻介绍：越秀区是广州市的中心城区，来往人流车流密集。广州市越秀区区长苏佩介绍，疫情发生后，越秀区迅速启动“战时”机制，发挥各级党组织和党员战斗堡垒作用、群众群防群治力量、行会商会社会各界力量，建立健全“社区党员带头、街领导包干、区领导督导”的三级责任防控机制。苏区长还介绍了“发动机团单位联动防疫，要求进入小区人员登记全覆盖、测量体温全覆盖，并发挥社区网格员作用，群防群治遏制疫情发展，累计发动群众近10万人次。”

镜头2：1月22日，位于北京街西湖路的越秀花市如期火热开场。1月24日，启动广东省重大突发公共卫生事件一级响应。24日即是传统节日除夕，当天上午上级作出花市提前结束的应急方案和部署，作为花市的属地街道--北京街立即将工作重心立即从原来的花市安全防护保障转为全面开展疫情防控，当天下午开始通知所有花市档主，并给予一定的租金返还。得到大部分商户、档主的理解和支持，4点钟开始陆续收档，晚上10点左右就顺利完成花市的清洁、拆棚、消毒全部工作。

这次广州的社区疫情防控吸取了2003年“莎士”期间的经验教训，可以从四个方面看出：第一，启动“战时机制”快。从新闻报道得知，越秀区迅速启动战时机制，省启动一级响应，区政府迅速部署，这里有一条非常值得肯定的，领导决策能力强，做到不拖延、不犹豫。特别是面对春节各种文化经济活动热闹，对于市民、对于经济，对于营造春节节日氛围是有一定帮助，但是面对疫情来临，人命关天，毫不犹豫地决策，该在停止的停止，该关闭的关闭，该收场的收场，不计较得失，如花市，政府还要倒贴钱，提前结束。第二，对疫情发展的敏感性强。在这里还要插入一个情况：就是社区上下对疫情敏感性很强，这是“反应快”的重要基础。其实，在武汉发现不明原因肺炎新闻消息出来的时候，中心城区社区开展了爱国卫生运动活动，主题突出防范肺炎感染，开展环境卫生死角的清理，对广大群众卫生常识教育，开始对居民进行健康提示，要求“自我保护”，同时还有点“喊狼来了”的味道，促进社区和居民的防范意识警惕起来，也可以说，当疫情来的时候，我们中心城区社区已严阵以待，这次风险升级思维是汲取2003年非典教训后应对公卫突发事件的主要体会。第三，集中优势兵力布阵准。越秀区启动应急响应的措施不是花架子，体现出了它的经验老道。在人员上，定了党员和领导干部，既是在艰苦时候的选择，更是优势兵力的选定，大家知道在春节时期是很难找人的。在地域上，确定了社区防控体系和重要交通场所检疫，在方法和手段上，明确了三级责任防控机制，一招就把任务交清，压力传导到位，在难点上，把协助联系的机团单位带上，全方位的一个排兵布阵。在目标上，是非常清晰：进入小区人员登记全覆盖、测量体温全覆盖。第四，组织管控能力好。其实北京街辖内是有两个花市，关联着6个社区，西湖花市名气最大，还有一个榨粉街花市，人来人往，热闹非凡。作为社区一线的北京街，接到指令后，仅用1小时就完成了街道、社区联动应急方案和工作力量调整，6个小时完成动员宣传、花市撤场，把花市指挥组迅速转换了疫情防控应急组。其中，这里面花市提前结束，涉及到近千名档主、商户和近10万游客、群众的疏导、劝解，任务的艰苦程度可想而之。经常挂着嘴边的一句话“有计划有部署没执行，等于0”，在疫情防控上，街道社区如此坚强的执行力，把上级决策贯彻得“快、准、狠”，一直到现在，没有松懈过。

镜头3：3月8日早晨，社区民警、居委干部、社区医生、协管员、党员志愿者组成的“3+X”小组正上门巡查服务，登记台账、排除隐患、普及防护知识。

“3人小组”防控机制，广州市是“创始人”，而且创建实践成效显著，是科学管控精细管理的一个先行先试有益尝试，它的理念和意图非常明确，内涵非常大，随着疫情防控实践发展，我们社区已经发展成“3+x”小组。从结构特征上看，“3人小组”防控机制是一个功能齐全的综合，“3人小组”有熟悉社情民情和居民事务的社区干部，有执法权责的民警，有卫生防疫常识专业的社区医生，严格来说是医、管、技三结合的战斗队，现在发展有党员志愿者等加入，可以说“麻雀虽小、五脏俱全”，现在疫情防控“回头看”，创建“3人小组”是多么重要，一是警察参与，明确了社区排查管控的执法权，有效解决了依法防控过程中少数群众不配合不支持问题，为社区防控提供执法保障。二是社区医生参与，是解决疫情专业问题，也是防范技术的问题，三是社区干部带队，解决了对社情民情等环境熟悉问题。从方法和策略上讲，从“3人小组”、到现在“3+x”小组，突出了它的灵活机动的战术重要性，在底数不清、疫情不明的情况下，把现有专业力量下沉最有效的方法就是分散推出，兵分多路，同步推进。在效果上来讲，“3人小组”是灵活机动不笨重，在运行过程中，可以形成多路小分队、战斗队、工作队，真正是内行人做本行事，专业人干专长事。这支小组人员队伍虽小，但却是强大的宣传队、战斗队。

◎《南方治理评论》：地区风险等级措施对社区防控影响有哪些？

◎梁成：2月29日广州市首次公布地区风险等级，之后根据疫情先后调整了5次，这是分区分级精准复工复产，以县区域划分低、中、高风险三类地区的做法。按照防控含义理解，低风险地区：全面恢复生产生活正常秩序，防控策略重点是外防输入，如果人员从高风险地区到低风险区域，就要接受健康方面的咨询和管理服务；中风险地区：尽快有序恢复正常生产生活秩序，组织人员有序返岗，指导用工企业严格执行消毒、通风、测温等要求，降低人员密度，减少人员聚集，加强人员防护，消除风险隐患，做到疫情防控与企业复工复产同步推进，防控策略重点是外防输入，内防扩散。对社区，个人出行可以到一定限制，想出访或随意串门是不行的，必须严格管控。而且，中风险地区还要根据生产生活空间和人员范围，合理确定防控管理的场所和人员，实施精细化管理，如在社区，要精确到楼宇、单体楼，局部还要到层为单元，实施针对性的防控策略，低风险不等于没有风险，中风险，如堂食限制等。究竟风险地区等级是促进复工复市措施，对社区防控会产生影响？我想从社区防控实践来认识：第一，疫情风险预警，4月5日，广州市疫情工作领导小组把越秀区由原来低风险调整到中风险，主要考虑到复工复产复市带来的人员流动风险，尤其是境外返穗来穗人员压力加大，商务大幅增多，所以，在风险隐患不确定且在不断变化的情况下，不得不预警。同时，也是执行内防扩散、外防输入策略中“防输入”的警示信号。第二，社区防控实践能力预警。经过前期的疫情防控，达到了我们预期目标。特别是在2月底、3月，经过了一段时间的紧张战斗，大家都有疲惫或放松心态，经常有群众提出一些活动要求，要做事要活动不是不可以，但具体做什么要看是否符合防控疫情的要求，当这种要求“诉求”越来越多的时候，我们社区内控秩序能力开始表现得明显不足，所以，在这个时候必须给公众一个警示“现在还不能到放松的时候”！，昨天，广东发布了风险地区等级，越秀区再上中风险地区，这是境外输入形势严峻的情况下，明显给广大公众注入一支“清醒剂”，如果等到社区防控有失序的时候，再来拉战斗警报，处理善后，显然这个代价太大了，更没有必要的。在中风险这个期档内，我们迎难而上，巩固好防控基础，通过各类风险评估，再调整回低风险区域。同时，社区把握分区分级、分类分时防控要求，及时疏通“堵点”，因地制宜、分类施策，真正做到差异化防控。第三，社会管理与社区防控相结合的加强措施。3月以来，社会公众在感觉形势越来越好，但社区防控管控不但没有放松，反而越抓越紧，有人会问，我们是低风险地区，为什么要管这么严啊？甚至有人质问是过度防控？在3月9日，越秀区调整中风险地区后，这类问题就明显少了，居民群众、商家也好了，也自觉遵守政府的号令，社区防控的阻力明显减少，这是社会管理措施发挥了明显作用，在疫情防控没有可靠保证的情况下，是不可以放松要求，否则前功尽弃。在疫情防控特殊时期下，如果社会大环境管理宽松，社区防控就会面临更大压力，甚至出现管不住、控不住的问题。

◎《南方治理评论》：目前社区防控措施面临主要问题有哪些？

◎梁成：当前“疫情防控、复工复产、安全稳定”是社区防控的三大任务，广州市的社区防控坚持“内防反弹、外防输入”原则，在严防境外输入策略上设立的“五道防线”中，其中社区防控是一道重要防线。这些措施是随着疫情变化而调整，当前面临的几个问题：一是人员流动底数不清，特别是跨区人员流动和境外人员返穗情况，由于这部分人员身体健康难以掌握，存在不确定性，带来较大的风险隐患，这部分人进入社区后，就比较复杂。二是复工复产复市过程中（截止本月初统计，我们越秀区复工企业有5万多家，复工率达到90%以上），少数商家和部分群众有松一口气现象，甚至出现不得当的防疫行为，如在落实防控要求不严格，搞人员聚集的广告推销，个人防护不到位，不讲究公共卫生等等；三是中心城区的社区普遍楼宇旧、密度大，人员多，房屋配套不够好，公共卫生条件不足，无法满足更多返穗人员居家隔离观察的要求，一旦发生病例，影响人员和痕迹追踪难度大。四是推行穗康码技术还不断够成熟，居民群众接受程序比较缓慢，也容易造成居民压抑情绪提升。五是社区防控防护任务，随着单体楼、境外返穗人员纳入社区防控后，任务叠加，压力加大等。对此，我们着重把握：在妥善解决上述问题过程中，首先解决“过度防控”争议问题，必须考虑到我们的社区地处中心城区，在防控风险上存在地理环境“先天不足”，人员流动“快、频、广”，加上党政机关、总部经济、大型商业集中之因素，坚持稳妥、从严的策略措施是恰当的正确的，更是确保绝对安全的有效方法。我们充分考虑到社区防疫、复工和便民生活三者有机结合。一是社区防控与复工复产同步稳妥推进，不搞先后，合一推动。我们确立一支队伍（社区骨干和支援干部）两项分工（防控和复工），三种策略目标：防疫情反弹、控安全稳定、复工复产顺利和居民群众得到安抚（重点抓老弱幼病残困等9类人员得到照顾安抚）。二是把街道干部骨干和上级支援力量下沉社区防控一线、群众生活一线、复工复产复市一线、社会面管控一线，开展面对面、手把手工作。三是法律事务调解下沉社区一线，派出所、司法所、市场所及街综治信访工作人员、法律志愿者几乎全天候在社区，及时化解小矛盾小纠纷，尽量把居民群众的矛盾化解在“小巷内”，为社区内商户减免租金问题进行法律指引，宣传政策法律，彻底把疫情之外“疫情”化解在萌芽状态。四是切实做好“十大员”跟踪服务指导，即：确诊人员、疑似人员、密接人员、隔离人员、发热人员、新增人员、返岗返城人员、湖北返穗人员、境外返穗人员等十类进入社区人员，我们社区必须做到“三知道一跟上”：知道从哪里来，知道身体健康状况怎么样，知道家庭或随行人员健康情况，“3+X”小组和社区服务保障措施同步跟上。

◎《南方治理评论》：当前社区疫情防控有哪些不确定因素？

◎梁成：当前疫情防控社区仍是关键，随着离鄂离汉通道解封后，社区防控更加关键。未来一段时期内，社区防控常态化是趋势。3月18日，习总书记指出，在充分肯定我国疫情防控工作成绩的同时，要清醒看到国内外疫情形势的复杂性和严峻性。同时指出，社区防控和后续工作任务依然艰巨繁重，其他地区人员流动和聚集增加带来疫情反弹风险依然存在。我们可以看到，整个社会疫情防控形势是稳步向好，但是风险和不确定的隐患是明显存在的，疫情反扑风险愈来愈大。第一，风险源极大可能存在社区。3月21日广州市通报境外关联本地首例病例后，就要我们引起足够警惕，而且重点是在社区。近段时间以来，陆续出现境外输入关联病例，说明疫情防控的情况有反复，但也是正常现象，不能说出现了新增病例，社区防控就出了大的问题，应该科学理性对待这个问题，加强自身防护，不必过多焦虑和恐慌。目前我们社区防控责任处于高压状态，没有松劲，同时也说明，我们不能麻痹大意，放松警惕。第二，疫情的本身防控有难度。从疫情本身角度来说，病毒潜伏期长，技术处理难度大，近日，复旦大学附属华山医院“网红”医生张文宏教授指出，“新型冠状病毒可能是人类历史上最难应对的病毒，它的传播力很强，而且存在新冠病毒无症状感染者，他们没有临床症状，病原学检测却呈阳性。这类患者有较强的免疫能力，可以在感染病毒后14天内不发病，病毒在其体内存在时间超过三周，具有传染的可能性。钟南山院士也指出，无症状患者如果没有被及时发现和隔离，就存在社区传播的隐患”。昨天报告的新增病例表明，外防输入和内防反弹是紧密联系在一起的。如果不严格防控，境外输入病例一旦进入国内，就可能造成内部的疫情反弹。当然，内部防反弹也不只是因为境外输入性病例而引发的关联性传播，还包括无症状感染者的传播。这两者也是未来抗疫打持久战、防反弹的重要内容。基于这种情况，我们社区防控管理是难上加难，必须把每个角落盯紧，每个细节抓紧，把这个隐患找出来，坚决歼灭“死灰复燃”的疫情风险。第三，就目前而言，广州市社区防控压力没有减轻，而且趋于任务固化状态。特别是受全球疫情激增态势的影响，加上广州是国际大都市，经济活跃商务活动不断扩大，对外交往频繁且社会交往密叠，人员流动、聚集性活动加剧了疫情传播风险形成。在这种状态下，只有坚持超强措施抓紧抓实，才能防范风险。

构筑没有围墙的“防疫墙”

◎《南方治理评论》：习总书记在2月10日指出，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。谈谈你们的做法或看法？

◎梁成：社区是社会的细胞和单元，是做好整个疫情防控工作的基础堡垒。社区是没有围墙的，但在我们这次疫情阻击战中，却构筑了一道坚实的防疫墙。

镜头1：3月6日，禺山社区负责人冼某按上级要求对社区19栋单体楼68间平房纳入围闭管理，并进行逐一巡查管控。据了解，此时，北京街有近2000多栋单体楼（平房）是由社区纳入围闭管控。据了解，这是北京街在2月7日，对全街13个社区进行闭合管理后，再次提升级别管理措施之一，达到全覆盖，也是老旧城区闭合管理难中之难。

镜头2：2月25日，广州中院破产法庭全体干部来到雅荷塘社区管控点协助开展测量体温、查验证件、登记体温异常人员，引导返穗人员在“穗康“小程序上登记健康信息等防控工作。位于雅荷塘社区辖内的榨粉街连接豪贤肉菜市场，街内商铺林立，人流量大，仅上午九点到十一点两个小时进入人员就超过1000人，体温测量和身份验证任务艰巨，突击队员根据实际分成多个三人小组开展工作，有效避免了居民排队聚集，大大提高通行效率。

由此可看出，大城市社区防控面临着人口流动大、密度性大、开放性大和市民生活需求大“四大难点”，加上老城区普遍老旧楼宇多，且不规则分布，面对疫情防控高压态势和社区现状，在没有任何模式或经验可以借鉴的情况下，如何采取社区防控管理措施是一个大考验。我们所做的主要措施：第一，对所有社区进行合围管控，固定出入口，为了方便群众生活，对每个社区出入口反复论证，争取多数群众支持，并根据实际，区分住宅小区、零散楼宇、商务楼宇、平房等五类制定围合管理，设立“双楼长”制和居住人员每日动态互联互报等防控措施。第二，构建社区管理新秩序。全部社区采取“闭合式”管理后，面临着建立一个新的社区秩序规则问题，一是组织新的社区自管力量，尽量吸纳社区内居民参加，加入自管自治队伍。二是制订社区新秩序公约。三是在每个居民小组设置“党员服务岗”，为居民服务信息和帮助。四是开展创建防疫“平安社区、平安楼宇”活动。这些活动旨在把防控责任层层传导，把公共服务向社区和居民传导，形成人人主动参与创建，为疫情防控创造良好群众基础。目前体会到最大好处是，形成居民参与、党员带头、社区组织新型社区自治模式，现在有人提出把这个模式固化，推动现代社区治理是值得探讨。第三，打通社区信息壁垒，在原来社会管理网格基础上，重新构建疫情管控网格，如我们街13个社区就新增疫情网格60个，增加疫情统计、人口流动、网格排查、企业复工等20多个关键要素和数据资源，为上级防疫决策、复工复产提供有力的技术支撑。

◎《南方治理评论》：面对“外防输入，内防扩散”，从目前疫情在全球的发展来看，“外防”的含义已经延伸，各国际性地方城市如何在既秉承“山川异域，风月同天”的情怀下，又防止境外疫情输入，社区应该采取哪些切实有效的措施？

◎梁成：作为社区防控来讲，“内防扩散”已经取得阶段性成果。但“境外输入”形势严峻，截至4月7日24时，广东省累计报告境外输入确诊病例175例。据黑龙江省数据信息显示，当天新增境外输入确诊病例25例。目前，上下已经意识到这个问题，防境外输入正在拉高战斗等级，实施最严密的提级防控，这是由全球疫情蔓延形势，境外输入压力导致的。面对疫情来袭，中国社会上下迅速行动，采取了最全面、最严格的防控举措，很多措施远远超过《国际卫生条例》的要求。首先，我们确立对人民生命健康负责的大国情怀。随着境外输入性新冠病毒感染确诊病例不断上升，各级明令要求所有入境的人必须进行14天隔离，防止疫情“倒灌”，这是一个不分你我，结成抗击疫情的命运共同体的体现。“中国所采取的举措不仅是在保护中国人民，也是在保护世界人民。”正好世卫组织总干事谭德塞屡次称赞中国。其次，广州市从3月5日起，就对境外旅行史、居住史的人员，全部实施14天居家医学观察或集中隔离医学观察，并且纳入社区防控体系。从3月23日起就实施了拉网式大排查，由社区“三人小组”，逐一上门开展健康状况问诊和核酸检测。所有措施，都坚持一条标准，体现了一视同仁。其次，采取超强措施应对境外输入压力叠加问题。据不完全统计，从2月27日至4月2日，广州市转运入境旅客4.9万人，流入广州市区约1.7万人，从白云机场口岸入境约4.8万人。在口岸实施核查任务70多批次共4.1万人，有效核查约2万人（其中：无症状集中隔离1.5万人、无症状居家隔离的0.38万人、有症状送医80人、确诊67人）。截止4月7日24时，广州市累计报告境外输入确诊病例111例、境外输入关联病例6例。以上数据说明境外输入病例不断增加，我们面临着“防反弹”和促进经济社会安全发展等重大风险挑战。要战胜挑战，织牢织密疫情防控的宣传网、安全网、服务网就显得尤为重要。突出两个重点：一是将防境外输入重点网口织密，开展全面“扫楼”行动，把所有入境人员纳入社区防控体系管控，必须进行身体健康检测，落实跟踪观察监测措施，核查旅行史跟踪和个人健康档案，标准程序一个能少，坚决不搞特殊对待，并且在上级外事部门指导下规范对外国人的管理服务流程，按相关标准规范特殊情况下的社交、生活、商务行为。二是社区内出租屋境外人员动态管理，尤其医院周边的出租屋（时租日租房）、民宿、小旅馆等，推动屋主严格落实防控主体责任，严防疫情输入。

搭建疫情防控的“定海神针”

◎《南方治理评论》：社会工作介入社区问题，以“柔性”手段为主，面对这次疫情的“硬仗”，传染力如此强，社会工作需要以柔克刚、开展干预，真的能起到实际作用吗？

◎梁成：城市社区工作，实践来说，就是公共服务保障工作，如果要从“硬和软”来分，社区的服务保障就是“软“工作。从目前效果看，我们社区扎实有效的管控是做到了稳人心、稳秩序、稳疫情，实现了习总书记提出的把基层社区管控工作抓实抓细抓落地，实现民生稳，人心稳，社会稳的要求。先回顾几镜头。

镜头1：3月5日，全国和谐百佳示范社区之一都府社区正组织越秀邻里义剪志愿服务活动，4位技术精湛的“Tony老师”为40位环卫工人、社区工作人员、出管员和街坊市民提供理发服务。受到居民群众交口称赞。社区居民龚先生说，“我从年廿八过后就一直没理过发。之前二月二龙抬头本来想剪一下，但是外面的理发店都没开。社区组织这个义剪活动，把他头发问题解决了，非常好”。

镜头2：疫情防控以来，广州正骨医院安排了30名机关党员突击队的队员，分五个时段全天候开展支援服务—— 在榨粉街中山四路管控点进行测体温、查验证件、登记来访人员、发放宣传资料等防控工作同时，针对部分特殊人群存在看病难的问题，充分利用自己的资源优势，在会同社区完善管理措施确保不聚集的情况下，开设社区临时医疗咨询点，为居民提供医疗咨询服务。对辖区内行动不便的孤寡老人、困境儿童，他们还主动上门服务，提供体温、血压、血氧饱和度检测和简单的骨科康复治疗等服务，真正彰显了时代责任担当和医者仁心。

镜头3：一罩难求，是疫情下居民强烈需求反映。然而，2月份，盐运西社区协调辖区内的药店到社区，按楼宇为居民提供平价购买口罩服务，一次限购5个，为了防止人员聚集，社区通知各楼宇楼长，按顺序依次组织组织，确保人人能买到。据了解，北京街13个社区在居民口罩最缺乏的时段，使尽了浑身本领为群众解决一大问题……等等，以实实在在的工作保障社区秩序安全运行。

这是一场硬仗！从以上几个情景可以看到，我们社区是靠“软服务”把它啃下来了。第一，有硬作风，如，广州市发布3号通告，要求全市所有居住小区（村）实施封闭管理。当天是周六，又是元宵节，大家顾不上休息，我们13个社区立即发布封闭管理方案，号召在职在岗人员参加社区封控，开始搬铁马、派发传单、拉宣传横幅、开始社区小区出入口值守、为出入居民测量体温……由于对于社区的闭合管理突然，我们兵分两路对居民开展“我们的家园由我们自己守护”思想宣传，争取居民的理解和支持。第二，主动务群众解决力所能及的困难，就是上面所见到的镜头，组织专业人员进社区开展理发、看病等经常性服务，减少社区居民的生活负担。第三，协助筹措群众急需物资，根据防疫需要，社区充足保障社区公共环境消毒服务，同时也为居民提供购买指引。第四，社区对9类特殊群体的三断（断粮、断菜、断药）情况实行每日一报，10类人：孤寡老人、独居老人、低保家庭、低收入困难家庭成员、散居特困人员、困境儿童、贫困重度残疾人、计生特扶老人、疫情防控期间因无法复工导致基本生活困难的留穗过年外地务工人员，还是就流浪人员的保障资助。第五。搞好社区治安，避免居民受损失，变得雪上加霜。有人认为，疫情期间大家都在家，违法犯罪会少，甚至没有，这种情况只能说法不准确，在某种程度上说，疫情期间由于防控管理严格，让非法分子失去了大部分违法犯罪的机会，但是从数据显示，治安类案件下降一半，但诈骗类案件却上升了20%，甚至更高，说明在社区治安防范方面不能放松，因此，我们把人民群众财产安全和身体健康放在第一位，把疫情防控和维护稳定作为最重要的工作，按照“快受理、快立案、快侦查、快破案、快公开”工作机制，依法从快严厉打击各类涉疫情违法犯罪案件。第六，紧盯消防安全，社区消防错综复杂、千条万绪，关系到居民群众方方面面的事。一方面，建好社区微型消防站，另一方面，定期在开展隐患排查过程，及时处理消防老大难问题为疫情防控创造平安稳定的社会环境。第七，稳人心破谣言，街道社区利用公众号平台发布疫情信息、政策信息、辟谣澄清等，不断的强信心、聚民心、暖人心。据统计，仅街道、社区一级利用新媒体平台发布各类稿件150余篇，而且一些关键讯息在居民广泛转发传播，起到非常好的功能作用，为居民群众送上“、毛毛雨、及时雨”。

有人说，“上面千根线，下面一根针”来形容基层，基层社区就是那根针，在这次防疫中，社区就是“定海神针”。

问诊末梢治理的社区侧面

◎《南方治理评论》：防控初期，人民网刊登《别把镇街干部逼成千手观音》文中指出，基层防控工作中形式主义问题突出。你有怎么样的体会？

◎梁成：我用人民网评一句留言：像防治疫情一样，坚决防止形式主义。官僚主义、形式主义干扰基层，一旦处理不好，会成为疫情之外的次生灾害。无论是街道还是社区都是基层一线，为什么一线的同志对形式主义反应强烈？在实践中我体会到无非三条：一是干扰正常的工作秩序；二是牵涉社区一线的精力太多，逼着一线干部把精力外移；三是逼着一线太忙太累。这次疫情，虽然湖北武汉是前方，但广州的社区也是抗疫一线，从1月24日开始，我们街道、社区都是每周7天工作日，从没有休息过。

那现在社区究竟有没有形式主义？是不是如网上所描述“文件抗疫、数字抗疫”那样呢？答案当然是有，只是多还是少的问题。

你说基层社区是“千手观音”没有错，社区是最基层、最基础的单元，早几年，有人形容社区主任就是“小巷总理”，大大小小的事务都归它，只要进入这个社区都归它，职能职责、概念和群众期望都归它，名符其实。我们的社区相对较好一些，原因有多方面，一方面，要看街道党工委办事处这个“前沿指挥所”的是否坚强，这一层能够扛得住，社区就压力小很多。另一方面，市区的社区与上级机关距离比较近，上级机关掌握的一线情况更直接、具体些。但是，社区确实有填不完的表格，要经常晚上9点10点还得在统计，这个主要根据任务的紧张程度来决定的，任务越紧张时，数字报表越多频繁，有时候上报数据、资料还要提前量，更加加大了社区工作量。这个问题，从目前看，主要原因是来源于上级的压力。有人说压力就是动力，怎么会变成形式主义来作怪呢？压力会产生正面的效应，也会产生负面效应，这种压力既有来自上面，现在流行“痕迹”管理，如果发生问题时，都是通过“痕迹”管理来追责问责，那么每天的报表、资料除了存档、上报之需要外，还得要做好一套“护身服”，当然也有来自外部（底下），疫情必然会引起部分人员恐慌、焦虑，面对公众的知情需求，也得规范一套资料，回应群众诉求。

现在的基层社区、居委会和街道，每天排查任务很重，卡点就已经把工作人员的精力消耗殆尽，然而每天还要面对上级各种各样的表格，信息，还要每天报工作亮点。这是现状，是实际。第一，为什么会有形式主义这些问题？这些报表、材料大部分都不是上级主观故意来整的形式主义，他们有时候也没有办法。应该是有这几个原因：一是工作决策和信息掌握的需要，这个疫情是突发的，一开始启动紧急应对时，底数不清，焦急啊，加上国际上、国内社会面非常迫切需要掌握疫情的真相，作为上级部门，他们没有在一线，那怕在一线也未必全部掌握清楚，要做到心中有底，要做到决策正确，那只能靠下级报送，信息材料越全判断就会越全面一些，工作就会更加主动一些。当时的情况，不能考虑那么多，因为谁不能预料明天会发生什么，只能努力把今天的事做好，所以在前期出现形式主义的“高潮”。二是疫情变化发展快。这个因素很主要的，疫情的发展是动态的，每天的人员流动多少，这些人去哪了，从哪来，是什么状况，变化的很快，所以上报的信息材料的频率也要快，甚至1小时之内都有重大变化，所以，出现反复报、多次报。三是工作与形式关系决定的。我们所做的工作都需要一定的形式来体现，但体现的方式是多种多样，如影像、报表、存档、汇报等等，四是上级部门或者领导机关工作方法、决策措施不对路引起来的，比如，多个部门重复一张表的问题。当然我这么多并不是强调形式主义有多好，只是要清醒认识到过分的不必要的形式主义，就是我们严厉批判，要坚决防止的。五是官僚主义引起的形式主义。大部分是上级机关业务不懂不会、随意性大，不考虑基层实际，盲目主观决定引起的。如，防疫期间，基层社区的工作人员都在挨家挨户摸查，作为上级就应该清楚基层在干什么，你想要掌握什么的时候，应该以最直接的方式了解掌握，如不是反复浪费社区人员、时间统计复报，再有一个更不应该让基层报材料，基层社区是没有整材料能力的，有一个基本情况就可以了。上级部门才是汇总分析决策的功能作用。特别是疫情状况下，应该简化程序，解放出来更多的人力进行正常防疫工作。这些问题要说是说不完的。那我们社区是怎样做？以最大努力克服这些不良反应。首先是街道一级非常清醒，扛起来了。其次，就是培训，专人负责，尽快熟悉业务流程，提高效率。因为有的信息材料是存档的需要，本身也需要做的。再次，尽量“一张表”，这份表在设计上一看就明，万能通用，避免了重复多次报的问题。疫情指挥部职能应该发挥作用。还有一个问题，牵涉社区精力的问题，“12345”热线平台投诉较多，其中最高峰一天有30个多个投诉件，其实，在肯定12345功能作用的同时，也要反思一下12345处理流程的问题，匿名和“无厘头”的投诉及回复，牵涉到社区相当一大部分精力，还有一部分投诉是无法核查的，无法核查的原因很多，也有的事件很简单，但你要文字回复，那流程就要复杂了，走程序审核审批，就算再简化一点都得严格，需要时间和人力，这方面真得需要反思和改进。一是上级派单，不分事权，二是投诉确实无法处理。上级部门多头抢作为，疫情防控工作机制下，市委市政府成立疫情指挥部统筹、指挥全市工作，但是有的部门也另搞一套，添砖加瓦的。虽然在大数据时代，社区仍是人找人、填表格模式，以我们长胜里社区（人数、面积适中）为例，社区工作人员6人，在册户籍人员约5800人，通常一名工作人员服务近千人。手工填表，层层填报，工作量明显超负荷。

◎《南方治理评论》：从现代治理能力来看，此次疫情防控是当前对各级治理能力素质的严峻考验。你从社区一线实践中得到哪些反思？

◎梁成：面对突如其来的疫情，我们处置做法彰显了党和国家制度优势外，特别是应对能力素质上有明显的不足，一方面从实际工作效率反思，另一个方面从网友反映的防控疫情问题账单中可以看出，政府管理部门在思维方式、工作方法上与形势任务的要求是有较大差距，用一句通俗话说，“用老办法做事的多”。比如在防控关键期，政府每天都在号召减少人员流动，不出门、不走动，可是聚众开会比平时都勤、现场督导比往常更频；说是动员网格式、地毯式防控，实际上还是发通知、填表格、报信息的“老三样”。在这里，还谈一问题，我看到一网民留言：脑袋大、身子小，上面千根线、下面一根针，一个事情接不完的电话、填不完的表格是常态，上面脑袋和千根线都是烟囱，各忙各的，没有实现信息资源共享，累的只有基层的执行者，应能够应付实属不易，还谈什么落实质量。能把上面的人精简一下，变成脑袋小、身子大就好了！！！这还真是基层社区的写照，我只想从政府治理体系方面来反思，最起码有这么几点：一是说明机构改革设计还是有明显不足，部门多了自然活就多，打起仗就乱套。二是职能划分不清带来“麻烦”，有的工作，如物资储备、防控督导，似乎好多部门都要管，疫情来了，却都不管，只能由疫情指挥部统筹再分工。三是信息资源共享不充分不到位，就是疫情指挥部应急机制不完善地方，这三个地方不足，就作用于基层，让基层“受累受罪”。

◎《南方治理评论》：此次疫情社区防战有哪些新收获？

◎梁成：在总结疫情防控阶段成果，从国家、社会层面可以得出是党和国家制度体制和社会组织力的优势，从基层社区实践看，最大的收获是人心，重点是绝大数人安定下来，听从政府指引，增加了对党和政府的信任。涂尔干在《社会分工论》中指出，“有机团结”则是基于法律和契约的陌生人之间的团结，在大城市，人们生活在一个陌生人社会，必须更多依靠契约而不是血缘来生活。在这次社区防控战是新时代下社区与群众“有机团结”共同抗战的生动案例，强调人与人合作的时代文化精神，我们可以看到，在社区担任志愿者的基本是本社区的年轻人居多，说明年轻一代走出家庭，热心公益的大有人在，绝大多数居民群众遵守政府法令，支持和配合社区，社区依据政府的指引服务保障居民，在共同抗疫中重燃了社区与群众的信任与合作的关系，通过我们社区的服务管理过程，就是取得群众信任的过程，管理保障过程就是社区与群众合作的过程，我们可得出结论，服务质量越好，合作的质量就越高，为今后社区治理提供新的思想和思路。

◎我们所做的仅仅是，致力抢救我们自己的当下叙事和可能留存给未来的点滴印迹——陈潭（《南方治理评论》主编）

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